阳政办发〔2008〕73号

各镇人民政府，各管理区，县政府各部门：

《阳新县集体林权制度改革实施方案》已经县政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

               二○○八年六月三日

阳新县集体林权制度改革实施方案

为确保我县集体林权制度改革的顺利推进,根据省、市对林改工作的统一部署与安排,结合我县实际情况,现就开展集体林权制度改革工作，制定本实施方案。

一、改革的目的与目标任务

集体林权制度改革的目的是在保持林地集体所有权不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民享有对林木的所有权、经营权和收益权，实现“山有其主，主有其权、权有其责，责有其利”，使林业生产关系更加适应林业生产力的发展。

根据鄂发〔2006〕23号中共湖北省委、湖北省人民政府《关于深化集体林权制度改革的试行意见》以及市委、市政府的有关要求，到2008年底，集体林地确权发证率达到80%以上，2009年全面完成我县的集体林权制度改革任务。经县委、县政府研究决定，从2008年5月份开始到2008年10月31日，在全县范围内全面开展集体林权制度改革工作。

二、改革的范围

包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，重点是集体商品林和县级以上人民政府确定的集体所有的宜林地。

（一）自留山。林业“三定”和“两山合一山”工作中划定的自留山保持稳定不变，继续实行“生不补，死不收”，长期无偿使用，允许依法继承和转让。核实四至界限后进行林权登记，换发林权证，对目前尚未造林绿化的自留山，要限期造林绿化。

（二）已承包到户责任山。林业“三定”已承包到户的责任山原则上稳定不变，实行家庭承包经营。核实（划定）四至界限后，签订承包合同书，依据合同进行林权登记，核发林权证。在承包期内由承包者依法自主经营，允许依法继承和转让。上一轮承包期到期后，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；合同不完善的要依法完善。承包期满而农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后,交回农村集体经济组织另行发包。

（三）尚未承包到户的集体林。原则上应以农户为单位，按人口折算人均山林面积，落实分利方案，确权到户到人，实行家庭承包经营,依法流转。集体统一经营状况良好且群众满意的山林，经三分之二以上村民同意，可以继续由集体统一经营，但必须转换经营机制，明确管护责任和收益分配办法。

对现有集体规模林场，由村民理事会决定其经营方式，可以由集体统一经营，也可以实行股份合作，均股均利到人到户，还可以采取招标、拍卖等形式转让经营，落实经营主体。对集体林场的拍卖所得，由村民理事会确定其分配方案。

对利用世界银行或日本政府贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照债随林权走的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。

（四）尚未流转的集体所有的宜林荒山荒地。围绕有利于规模开发的原则，落实流转经营方案。对山林面积大、人均占用面积多的村或组，通过群众代表同意，直接分包到户。对造林难度大或分户管理难度大的宜林荒山荒地，在规定其限期绿化的前提下，可通过公开招标的形式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营。对面积规模适中、立地条件较好、管护较为方便的宜林荒山荒地，可通过竞价拍卖的方式，将一定期限的使用权转让给个人开发经营。集体经济组织将竞价拍卖收入按户按人分配，确保村民利益分配权。对已取得流转山场使用权和经营权的经营主体，不准无证采伐山上林木，不准非法占有林地及地下资源。对国家重点工程建设项目占用林地的，除赔偿经营者的青苗费外的林地占用补偿费由村组代表在林改时确定分成方案，原则上由村、组、个人按3:3:4的比例分成。

（五）生态公益林。已划为国家重点公益林的集体林，原签订的管护责任和形式不变。承包到户管理的生态公益林，按照国家生态公益林的有关法律、法规和政策进行管理、经营，并有权获得补偿要求。村民不愿承包管护的，也可不承包到户，但要落实管护措施。

（六）单位、个人租赁、承包经营的其它集体林。凡符合有关政策规定，具有完备手续的，继续履行原租赁、承包合同，按照林地属集体所有，租赁、承包经营者具有林地经营使用权、林木所有权的原则，完善与集体经济组织的流转、林权变更登记手续，核定四至界限后，核发林权证；若与相关政策、法律法规不相符，无完备手续的，须经村民（户主）会议三分之二以上同意，完善与集体经济组织的流转、林权变更登记手续。对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理。在租赁、承包期间具有完全的林地使用权、林木所有权，允许继承和转让。对租赁、承包期满三年仍未开发的，原则上应重新流转或落实限期开发协议。

（七）退耕还林地。依据《退耕还林条例》办理登记手续，核发林权证，林木归承包农户所有，允许继承和转让。

（八）贷款抵押林在没有落实债权债务的前提下暂不纳入此次改革范围。

（九）对权属有争议的森林、林木和林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解权属争议。对难以调解的，暂不纳入改革范围。

三、改革的主要任务

（一）明晰产权，抓好确权发证工作。明晰产权要做到因地制宜，不搞“一刀切”，按照“均山、均股、均利到户，还山、还权、还利于民”的要求，适宜分山的均山，适宜分股的均股，适于分利的均利。确权工作要做到公正、公平、公开，充分尊重群众意愿，对事关群众切身利益的重点问题和重大事项，必须经本集体经济组织三分之二以上的村民表决同意后方可推行；对疑点、难点和敏感性问题，即使三分之二以上村民同意，也要充分考虑少数意见后再行推进；对于权属有争议的林地、林木，要积极做好权属纠纷调处工作，经达成一致后再纳入林改范围，不能达成一致的，暂不纳入林改。

产权明晰后，要及时签订合同，做好林权登记发证工作，完善相应的法律手续。已经核发了国家林业局统一式样的林权证，且地证相符、内容详实、填写规范的，不再换发新证；内容有遗漏、填写不够规范的，应予以补充或换发新证；使用原旧证、地证不符或确权后主体发生变更的，必须按规定程序核发新证。林权登记发证工作要按照国家林业局和省林业局的有关要求，按申请审核、勘查、公示、建档等步骤进行，并规范林权证的填写，做到程序合法、手续齐备、证（图）相符、不重不漏，档案管理完整，群众或基层组织无异议。要求各单位确权发证率达到80%以上，且林权证必须发放到农户手中。

（二）建立要素市场，规范森林资源流转行为。林业产权交易机构要按照“服务林农，服务企业，促进流转、协助融资”的服务宗旨和“面向社会，服务至上，优质高效，勤政为民”的工作要求，做好林权流转、资产评估、木材检量、木竹交易、信息网络、科技法律咨询等服务工作，全方位地为林农、经营者提供服务。林业要素市场建立后，集体山林的林地使用权和林木所有权的流转，均应在所在地林业要素市场内按规定进行，实行挂牌交易。林地、林木流转后，要及时签订流转合同，办理林权变更手续。

（三）建立健全森林资源资产评估机制，规范森林资源资产评估行为。集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估，以防止集体资产流失。根据国家有关政策规定和森林资源资产流转、抵押的需要，积极探索森林资源资产评估办法，组建独立的评估机构，细化评估的技术标准，并在实际操作中不断完善，逐步规范森林资源资产评估行为，为制定我县森林资源资产评估管理办法积累经验。

（四）积极探索采伐管理和税费改革的新途径。按照森林分类经营的要求，积极探索放活商品林采伐管理、减轻林农和经营者负担的有效途径，以充分调动他们投资造林、集约经营、加强管理的积极性。

在采伐管理上，在坚持森林限额采伐、凭证采伐的前提下，放宽对商品林的采伐管理。在放活的同时，也要依法保护森林资源，加大对乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、擅自改变林地用途等违法犯罪行为的查处力度。在林改期间，严格执行禁止采伐天然林的规定。在减轻负担上，要严格按照省委、省政府要求，调整、降低林业规费的征收比例和标准，将育林基金和维简费（“两金”）的征收标准从20%调减到10%;在激励开发上，鼓励林业大户实行买断、租赁、股份合作等形式进行开发。凡在县开发规划范围内开展荒山荒地绿化的，一律由林业部门无偿提供苗木，对连片开发荒山面积500亩以上的给予1万元奖励，对连片开发荒山面积在1000亩以上的，验收合格后由县政府一次性给予2万元的奖励，发展油茶在100亩以上，每亩另奖30—50元。

四、需要把握的几个重要问题

集体林权制度改革政策性强，涉及面广，程序繁多，与广大人民群众切身利益息息相关，做好这项工作意义十分重大。为了确保林改工作能够健康有序进行，需要认真把握以下几个方面的问题：

（一）紧紧依靠一个主体。这个主体就是群众。林权改革最直接最具体的就是把山场权益分配给群众。最大特点就是切实保障农民群众对改革的知情权、参与权、决策权、收益权和监督权。对此，一方面要充分听取群众意见，让群众自己操办自己的事，坚持走群众路线。另一方面也要尊重群众的利益分配权，让群众得到应该得到的利益，把山场经营权还给群众，让群众真正享受到改革的成果。因此，既要处理好干部与群众的关系，不能以行政手段包办代替，更不能搞强迫命令，不能以干部权力代表群众意志，不能随意表态改与不改或者怎么改；同时，还要处理好村民理事会与群众大会的关系，理事会成员的产生要走合法程序，要公开选拔，民主推荐，其职责是代表群众制定改革方案、利益分配办法、矛盾纠纷调处等，但是，改革方案的最终确定必须经村民大会表决，经三分之二以上村民或者三分之二以上农户表决通过后，全部按要求在表决书上签字、按手印，不能简单采取举手的方式进行表决。

（二）摸清界定两个底数。一个是山场底数。包括列入改革的林地四至、面积、林分状况、林权纠纷状况，现有林地经营情况合同年限，商品林、公益林划分状况等。一是人口底数。原则上以农村现有承包耕地的人口为主，本村组外迁户口或在外工作人员、五保户等，只要有参与林改的意愿，经群众大会表决同意，也可以参与分山。两个底数摸清楚之后要及时张榜公示，接受群众监督。

（三）合理选择三种模式。一种是均山模式。就是将本村组的山场按实际面积，以林改人口为基准，平均分摊到户。这种模式适用于人口少，山场面积较多、林分质量比较均匀的村组；第二种是均股模式。以山分股、以股作价、自愿组合、按股抓阄、平头分庄、合股经营。第三种是均利模式。对于既不好分山，也不便分股的山林，可以通过承包、租赁拍卖等形式，将所得收入按受益人口实行再分配。但不论采取哪一种形式，都必须经过群众大会表决通过。实际上在一个村或一个组可以根据不同的林木林地现状选择一种或多种模式。

（四）始终坚持四条原则。一是实事求是、因地制宜、尊重民意、民主公开的原则。既要汲取过去土地改革到户的经验，也要吸取过去“两山合一山”在某些地方造成乱砍滥伐、只分山不开发的教训，切实做到宜统则统，宜分则分，把该管的管死，该放的放活。在正确引导的基础上，始终坚持走群众路线，相信群众、依靠群众、尊重群众，让群众自己选择，自己决策，并将过程和结果公示公开，绝对不能暗箱操作，少数人说了算。二是利益到人的原则。三是便于开发、保护资源的原则。四是维护稳定的原则。一方面要保持政策的连续性和稳定性；另一方面要防止引发矛盾纠纷。在改革中我们始终要坚持依据政策，依据法律，尊重历史，尊重现实，决不能推倒重来，决不能迁就个别人的非法无理要求。在调处矛盾纠纷时要坚持讲政策、讲证据、讲感情，坚持户间矛盾不出组，组间矛盾不出村，村间矛盾不出镇，镇间矛盾不出县，一级管一级，一级替一级负责。

（五）重点抓好五个环节。一是宣传发动；二是勘界调解；三是民主决策；四是规范流转；五是签约发证。

（六）切实注意六个事项。一是时间服从任务，工作服从质量。各地要在十月底防火期到来之前完成外业工作，十二月底完成80%的确权发证任务，但又不能因时间要求而降低质量标准；二是注意资料的收集、整理和保存。林改工作繁多，《林权证》及表决书等凭证与依据，年限长达30—70年，要本着对群众、对历史负责的态度，专门开辟存档场所和工具保存有关资料；三是认真总结经验，积极推广运用；四是加强协调配合；五是切实做好后续工作包括建立林业生产要素市场、开展资源评估、林地流转、限期绿化等；六是要搞好试点。镇要办好试点村，村办好试点组，积极探索，认真总结，以点示范，全面推进。

五、工作步骤

根据省鄂政办函〔2008〕8号《关于开展全省森林资源规划设计调查工作的通知》，林业部门将从6月份开始组织专业技术人员在全县范围内开展森林资源调查工作，为把这两项工作有机结合起来，现根据我县实际情况，作出如下工作安排：

第一步：各镇试点村的检查验收。5月上旬，要求各试点村尽快落实林改方案、落实权属界定、填写相关表格、核发林权证等工作；5月底，县集体林权制度改革领导小组组织有关领导小组成员单位对试点村的林改工作进行全面的检查验收，检查方式采取听汇报和明查暗访相结合的办法，检查内容包括：宣传发动情况、理事会成立及运行情况、档案建立与完善情况、确权情况、林改模式、林地流转、矛盾调处、利益分配、债务化解以及林权证发放率是否达到80%以上等。

第二步：全面铺开集体林权制度改革工作。

第一阶段（6月1日—6月5日）宣传发动。5月底，县委、县政府将召开一次集体林权制度改革再动员会议。6月5日以前，各镇要召开一次全镇动员会，各村组也要召开相应的会议进行宣传动员。

第二阶段（6月5日—6月10日）成立理事会。根据洋港试点工作经验，理事会是事关林改工作的一个关键所在，要求每个村民小组由群众推选出老党员、老干部和有威望的群众代表，组成3—5个人的理事会。各村、组理事会成员名单要上墙公示，并上报县、镇林改办备案。理事会的职责是负责林改日常事务，制订出切实可行的林改方案以及协调矛盾纠纷等工作。

第三阶段（6月10日—7月25日）摸底登记。结合全县森林资源调查工作，各村组要加紧时间，认真搞好调查摸底。首先成立两个专班，一是业务专班。由镇驻村干部、村主职干部和理事会组成，每村安排3—5天的外业调查与权属界定。摸底登记的主要内容是人口登记、山场登记、林权权属的证明材料。在搞好外业工作的同时，还要做好内业的填写工作，包括《林权制度改革小班调查卡片》、《农村家庭人口现状登记表》、《林权现状登记表》、《插花山登记表》、《林权四至确认表》、《林地所有权登记公示表《林地使用权登记公示表》。此外，还要做好村与村之间、组与组之间毗邻山场的界限确认与签字。二是技术专班。由林业部门的技术人员组成，对业务专班勘界确权之后的山头地块进行图纸勾绘、业务指导。

第四阶段（7月26日—7月31日）制定林改方案。首先要确认林改范围，不属于林改范围的暂不纳入，作为集体保留的山场只办理所有权证；其次，确定林改方式及期限。对通过群众大会及理事会商讨之后纳入林改的山场，确定好林改模式、利益分配方法和有效期限，一般为30—70年，确保政策的连续性和稳定性。

第五阶段（8月1日—8月10日）出榜公示。林权造册登记后，以村民小组为单位，对每户的自留山、责任山的名称、地理位置、四至界限、面积、相邻户等情况张榜公布，征求群众意见后，再行核实，公布第二榜。每次张榜公布时间不得低于7天。两榜无异议后，属于承包经营的集体林签订承包合同，属于流转经营的签订流转协议，完善林地林木流转手续。公示内容有人口登记情况、林地权属情况、流转对象及流转价格等。

第六阶段（8月11日—9月1日）落实方案。业务专班制订出的林改方案经群众大会讨论通过无异议后，由三分之二以上群众或农户签字后方可生效。然后，技术专班按照方案制订的内容进行小班勾绘，确权到户到人，对流转的林木林地要签订合同，落实管护协议。

第七阶段（9月2日—10月31日）申请发证审核。技术专班对申请核发林权证的材料进行审核，对下差或缺漏的材料由业务专班负责补齐。办理林权证所需的材料如下：（一）所有权证材料包括非国有林权申请登记表、法人身份证复印件、地形图、林权四至确认表。（二）使用权证包括林权申请表、小班调查卡片、林权四至确认表、组林改方案、联户发证委托书、法人身份证、流转协议、地形图。

第八阶段（11月1日—12月31日）发证建档。以各镇林业站为单位，集中时间，集中精力核发林权证，力争在防火期到来之前完成80%以上。同时，各地还要将林改过程中的有关方案、合同、协议、图文资料等设立专柜进行档案存贮。

六、组织领导与工作责任

集体林权制度改革实行“省统一部署，市加强指导，县直接领导，乡镇负责组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，各镇（区）党委、政府要将集体林权制度改革列入重要议事日程，精心组织，周密安排，实行行政首长负责制。镇村行政领导和村组理事会要负责做好宣传发动、人口摸底、四至确认、方案制订、公开公示、矛盾调处等具体工作。林业技术人员负责做好图纸勾绘、面积测算、林权发证等业务工作。镇村行政领导和林业业务人员要相互配合，各负其责，不得互相依赖，互相推诿。林改期间，县委、县政府将派出得力的督办组进行督办指导，发现问题，及时整改，推进工作平衡进展。林改结束后，县委、县政府将组织专班进行检查验收，验收合格后，按实际确权发证的面积，采取以奖代补的形式，村级给予每亩0.5元的林改奖励，对全面完成林改任务的镇，面积在10万亩以上的奖励3万元;对10万亩以下的镇奖励2万元。对不能按时完成林改确权发证80%以上任务的镇，要制定整改措施，限期完成任务。